法规解读 | 准确理解把握《监察法实施条例》中关于案件审理工作的规定(三)

时间:2022-07-27 09:40    来源:中央纪委国家监委网站  
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  准确理解把握《条例》关于监察处置工作的新要求

  案件审理部门在处置工作中承担着重要的职责,其中包括对被调查人、涉案人员和涉案财物提出处理意见,制作政务处分决定和其他监察文书,提出撤销案件的建议,承担复审、复核工作等。《条例》吸收国家监察体制改革以来的实践成果,对监察处置工作予以完善,提出了新要求。现重点介绍以下三个方面的新要求。

  (一)关于惩治行贿问题的新要求。坚持受贿行贿一起查,是党的十九大作出的重要决策部署。随着反腐败斗争不断深入,单纯只打击受贿,而不处理行贿,行贿人可能越来越大胆,越来越猖獗。实践中,有很多行贿人是“屡犯”“惯犯”,如不坚决惩处,会严重影响反腐成效。因此,必须坚决斩断“围猎”与甘于被“围猎”利益链,把受贿行贿一起查真正落到实处。《条例》对惩治行贿问题作出规定,完善了批评教育、责令具结悔过、依法移送行政执法部门等处理方式,提高打击行贿的精准性、有效性,释放了坚决查处行贿的强烈信号。2021年7月,中央纪委国家监委机关会同其他中央有关单位联合印发的《关于进一步推进受贿行贿一起查的意见》(以下简称《意见》),专门就严肃惩治行贿行为提出了具体要求,可以同《条例》结合起来理解,重点解读以下两个方面问题。

  一是要综合考量,精准处置,对行贿人提出处理意见。坚持受贿行贿一起查并不等于同等处理,要统筹运用纪律、法律、行政、经济和政治思想等多种惩治手段和教育转化方式,综合施策,分类处理。纪检监察机关在对行贿人提出处理意见时,要在实事求是、查清违纪违法犯罪事实基础上,综合考虑行贿金额、次数、发生领域以及行贿人的主观恶性、造成的危害后果、认错悔过态度、退赔退缴等因素,精准提出处理意见,严格掌握从宽处理政策。如行贿人具有《监察法》规定的可以提出从宽处罚建议的法定情形,监察机关可以在移送起诉时依法向司法机关提出从宽处罚建议。此外,对于依法不移送司法机关的行贿人,如属于监察对象的,纪检监察机关可以综合运用党纪政务处分或者组织处理;对其他人员可以采取批评教育、责令具结悔过,或者移交给相关单位由其作出行政处罚等方式进行处理。同时应当将《条例》第207条与第190条的规定结合起来理解,案件承办部门在移送审理时,要对包括行贿人在内的涉案人员提出处理意见,案件审理部门要对此审核把关。

  二是要加强追赃挽损工作。纪检监察机关在办理贿赂案件中,要积极履行追赃挽损职责,尽力追缴违法犯罪所得,最大程度为国家挽回损失。行贿人或者第三人代为持有、保管的赃款赃物,无论是否实际交付,包括在案发前退回的,均应追缴。同时,《条例》第207条规定,对于涉案单位和人员通过行贿等非法手段取得的财物及孳息,应当依法予以没收、追缴或者责令退赔。对此,《意见》与《条例》的表述不同,《意见》表述为“对于行贿所得的不正当财产性利益,依法予以没收、追缴或者责令退赔”,《条例》表述为“对于涉案单位和人员通过行贿等非法手段取得的财物和孳息,应当依法予以没收、追缴或者责令退赔”。《意见》重在突出强调要对不正当财产性利益进行追缴,针对的是财产性利益,体现的是追赃全面彻底的要求。因此,二者并不矛盾。《条例》强调的重点是手段的非法性,不仅限于已认定涉嫌行贿犯罪的行为所取得的财物及孳息,因为这类财物和孳息本就需要移送司法机关,依据刑法、刑事诉讼法的规定予以处理;考虑到实践中对行贿行为定罪较少,大量行贿者“以小额投入牟取巨额不正当利益甚至是非法利益”,为全面惩治违法犯罪,不让违法犯罪者在经济上占便宜,此处的“非法手段”,还应包括虽不构成犯罪、但明显具有非法性质的手段。实践中,要严格执行现有规定,让行贿者为其错误付出代价,同时注意把握好类案处理的平衡,避免出现畸轻畸重的问题,避免对不当利益把握不准,防止执纪执法的简单化、扩大化、一刀切。

  (二)关于审理阶段提出撤销案件建议的新要求。监察机关在调查过程中,发现立案依据失实,或者没有证据证明存在违法犯罪行为,不应对被调查人追究法律责任的,应当及时终止调查,决定撤销案件,这是监察工作坚持实事求是原则的鲜明体现。《监察法》第45条和《政务处分法》第44条都对撤销案件作出相关规定。此次《条例》第197条和第206条又对此进行了细化。其中,《条例》第206条主要对监察机关撤销案件程序要求作出规定,《条例》第197条则对案件审理阶段审理部门提出撤销案件建议作出明确规定,即“案件审理部门经审理认为现有证据不足以证明被调查人存在违法犯罪行为,且通过退回补充调查仍无法达到证明标准的,应当提出撤销案件的建议”。从立法上确立了案件审理部门可以提出撤销案件建议这一重要制度。

  实践中,在审理阶段提出撤销案件建议时,需要注意以下三个具体问题。第一,在案件审理阶段提出撤销案件建议必须满足两个条件:一是现有证据不足以证明被调查人存在违法犯罪行为,二是通过退回补充调查仍无法达到证明标准。第二,退回补充调查的次数和提出撤案建议的期限。关于退回补充调查的次数,《监察法》《监督执法工作规定》等其他文件均没有明确规定。关于提出撤销案件建议的期限,考虑到《条例》第185条规定,对被调查人没有采取留置措施的,应当在立案后一年以内作出处理决定;对被调查人解除留置措施的,应当在解除留置措施后一年以内作出处理决定。案情重大复杂的案件,经上一级监察机关批准,可延长不超过六个月。在上述调查期限内,未能完成补充调查工作的,案件审理部门可以提出撤销案件的建议。第三,提出撤销案件建议的程序。案件审理部门提出撤销案件的建议应当经过监察机关集体审议,由案件承办部门按《条例》第206条的规定进行办理。

  (三)关于复审、复核工作的新要求。《监督执纪工作规则》第59条规定了“复议、复查”,申诉主体是党员;《政务处分法》第五章规定了“复审、复核”,与《监察法》第49条关于复审、复核的规定相衔接,申请主体是公职人员。上述规定都体现了纪检监察机关一以贯之坚持实事求是、有错必纠和充分保障被审查调查人权利的工作要求。此次《条例》第210条、第211条对复审、复核工作的程序、时限和要求等作出了进一步细化。重点解读以下两个方面。

  一方面,关于复审、复核的程序,需要重点把握以下五个问题:一是明确上一级监察机关的复核决定和国家监察委员会的复审、复核决定为最终决定。二是复审、复核机关是各级监察机关。公职人员对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的,只能向作出政务处理决定的监察机关申请复审,进而向上一级监察机关申请复核,不能向其他机关提出复审、复核申请。三是复审、复核程序和时限要求。复审是复核的前置程序,未经复审的,不能提出复核申请。根据《条例》规定,公职人员可以在收到处理决定之日起一个月内,向作出决定的监察机关申请复审,复审机关应当在受理后一个月以内作出复审决定;公职人员对复审决定仍不服的,可以在收到复审决定之日起一个月内,向上一级监察机关申请复核,复核机关应当在受理后二个月以内作出复核决定。四是复审、复核的处理结果。《政务处分法》和《条例》规定了复审、复核的处理结果,包括撤销、变更或者维持原政务处理决定三种情况。复审、复核机关应当依法审查,严格按照法定情形作出相应的复审、复核决定。五是明确要求复审、复核与调查审理分离,原案调查、审理人员不得参与复审、复核。

  另一方面,关于复审、复核期间政务处分决定的效力,需要重点把握以下三个问题:一是政务处分决定自作出之日起生效。这是法律法规明确规定的,而不是以送达被处分人为生效条件。政务处分决定生效后,有关机关、单位即应当根据被处分人受到的处分,依法、及时作出相应处理。二是复审、复核期间不停止原政务处分决定的执行。政务处分决定是监察机关按照法定权限和程序对违法公职人员作出的处置决定,具有法律约束力,而不受被处分人申请复审、复核的影响。被处分人申请复审、复核主要基于其主观认识和判断,并不意味着政务处分决定确有错误。如果被处分人提起复审、复核就停止原政务处分决定的执行,会造成政务处分决定效力中止的后果,影响政务处分工作秩序和效率。三是政务处分决定被撤销,意味着该决定自作出之日起即无效,应当依法恢复该公职人员的级别、薪酬待遇,按照原职务、职级、衔级等安排相应的职务、职级、衔级,并在原政务处分决定公布范围内为受处分人恢复名誉。(中央纪委国家监委案件审理室)

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